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中國(guó)基建空間到底有多大？

根據(jù)過去的經(jīng)驗(yàn)，市場(chǎng)認(rèn)為較快地穩(wěn)定市場(chǎng)信心和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)途徑是支持基建投資。國(guó)家發(fā)改委近期密集批復(fù)基建投資項(xiàng)目，2018年第四季度的金額達(dá)到了1.14萬億，較2018年第三季度的1100億元有較大幅度的增長(zhǎng)?；ㄍ顿Y到底能反彈多少?一方面取決于對(duì)基建的需求，另一方面取決于融資。在需求存在的情況下，基建投資不會(huì)導(dǎo)致資源浪費(fèi)，也不會(huì)帶來太多的信用風(fēng)險(xiǎn)問題。否則，基建投資就會(huì)導(dǎo)致資源浪費(fèi)，信用風(fēng)險(xiǎn)上升，甚至形成泡沫?！　∫虼说谝粋€(gè)問題是更為基礎(chǔ)的問題，具體而言，與其他國(guó)家相比，中國(guó)基建的差距多大?國(guó)內(nèi)各地區(qū)之間不平衡問題多嚴(yán)重?未來幾年每年增長(zhǎng)多少合適?如何融資?　　01外部：中國(guó)還差多遠(yuǎn)?　　雖然經(jīng)過多年的大規(guī)模建設(shè)，中國(guó)大幅增加了基礎(chǔ)設(shè)施的總量，但考慮到中國(guó)龐大的人口基數(shù)、廣闊的國(guó)土面積以及作為趕超型經(jīng)濟(jì)體的實(shí)際需要，中國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然不夠?！　≡诠方煌ǚ矫?，總量較高，但密度、人均水平較低。2017年中國(guó)公路里程為477.35萬公里，僅低于美國(guó)的658.66萬公里(2012年數(shù)據(jù));密度為0.51公里/平方公里，低于世界均值0.76公里/平方公里，在主要國(guó)家中僅高于巴西、俄羅斯?！　∪司防锍虨?.39米，低于世界均值(7.74米)，甚至低于印度(3.59米，2015年數(shù)據(jù))，較美國(guó)(21.02米，2012年數(shù)據(jù))、法國(guó)(16.32米，2010年數(shù)據(jù))有較大差距。　　中國(guó)的鐵路總里程和人均水平也有較大發(fā)展空間。根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)，2017年中國(guó)鐵路總里程為12.7萬公里，僅低于美國(guó)(22.8萬公里)、高于俄羅斯(8.5萬公里)、印度(6.6萬公里);密度為13.5米/平方公里，低于世界均值22.3米/平方公里，在主要國(guó)家中僅高于俄羅斯(5.2米/平方公里)、巴西(3.6米/平方公里)?！　∪司綖?0公里/百萬人，仍然大幅低于世界均值(340公里/百萬人)，且低于主要發(fā)達(dá)國(guó)家和新興市場(chǎng)國(guó)家?！　‰m然目前中國(guó)鐵路運(yùn)輸總量和密度都較高，但貨運(yùn)鐵路也還有較大的空間。從鐵路的客運(yùn)和貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量上來看，2017年，中國(guó)的兩者分別為13456.9億人公里、26962.2億噸公里，在總量上位居世界第一;客運(yùn)周轉(zhuǎn)量高于印度(2015年數(shù)據(jù))17%，貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量高于美國(guó)(2015年數(shù)據(jù))6%。從密度上來看，2017年，中國(guó)的鐵路客運(yùn)密度為1060萬人公里/公里，高于大部分國(guó)家，但低于印度(1737萬人公里/公里，2015年數(shù)據(jù))、日本(1368萬人公里/公里)。　　中國(guó)的鐵路貨運(yùn)密度為2123噸公里/公里，高于大部分國(guó)家，但低于俄羅斯(2744噸公里/公里)(圖6)。鐵路客運(yùn)和貨運(yùn)密度較高，一方面說明鐵路運(yùn)輸?shù)纳a(chǎn)率較高，另一方面也從側(cè)面說明仍然存在較大的鐵路投資空間。　　航空運(yùn)輸整體上處于發(fā)展中國(guó)家水平。2017年，中國(guó)的航空起飛架次為436萬次，約為美國(guó)的45%，但高于其他國(guó)家。而2017年中國(guó)共有頒證運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)229個(gè)，而美國(guó)雖然有近兩萬個(gè)機(jī)場(chǎng)，但是大部分機(jī)場(chǎng)都不是用于商業(yè)運(yùn)輸?shù)?，?guī)模也較小，用于商業(yè)運(yùn)輸?shù)臋C(jī)場(chǎng)為555個(gè)。中國(guó)相當(dāng)于擁有了美國(guó)機(jī)場(chǎng)數(shù)量的41%，與實(shí)際運(yùn)輸量水平相當(dāng)。《全國(guó)民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)布局規(guī)劃》將發(fā)展目標(biāo)定為到2020年運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)數(shù)量達(dá)260個(gè)左右;到2025年，全國(guó)民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)規(guī)劃布局370個(gè)(規(guī)劃建成約320個(gè))。而從人均水平看，中國(guó)的航空運(yùn)輸則基本與其他新興市場(chǎng)國(guó)家處于同一水平，2017年為0.003次/人，與巴西(0.004次/人)、南非(0.004次/人)大致相似，僅是美國(guó)水平(0.030次/人)的10%，且低于世界均值(0.018次/人)?！　「劭诤竭\(yùn)體現(xiàn)了中國(guó)作為制造業(yè)大國(guó)的特征。2017年，中國(guó)港口集裝箱量為21372萬標(biāo)準(zhǔn)箱，位居世界第一，大幅領(lǐng)先其他國(guó)家，是第二名美國(guó)水平(5142萬標(biāo)準(zhǔn)箱)的4倍。從人均水平看，中國(guó)也處于與發(fā)達(dá)國(guó)家相似的水平，2017年為0.15標(biāo)準(zhǔn)箱/人，與日本(0.17標(biāo)準(zhǔn)箱/人)、美國(guó)(0.16標(biāo)準(zhǔn)箱/人)、英國(guó)(0.16標(biāo)準(zhǔn)箱/人)相近，但低于世界均值(0.36標(biāo)準(zhǔn)箱/人)。　　在用電與用水方面，中國(guó)的人均水平仍然較低，與人均GDP水平相適應(yīng)。中國(guó)人均用電量和人均用水量分別為3927千瓦時(shí)/人(2014年數(shù)據(jù))、425立方米/人(2015年數(shù)據(jù))，與世界平均水平(3966千瓦時(shí)/人、442立方米/人)大致相近，也與中國(guó)的人均GDP水平相適應(yīng)，是美國(guó)(12984千瓦時(shí)/人、1357立方米/人)的30.2%、31.4%?！　」艿篱L(zhǎng)度遠(yuǎn)低于美國(guó)等國(guó)家。2016年，中國(guó)的管道長(zhǎng)度為12.6萬公里，大幅低于美國(guó)(222.5萬公里，2013年數(shù)據(jù))、俄羅斯(26.0萬公里，2007年水平)(圖20)。從密度和人均水平上來看，2016年中國(guó)管道密度為0.013公里/平方公里，與日本(0.013公里/平方公里)、俄羅斯(0.016公里/平方公里)相當(dāng)，但遠(yuǎn)低于美國(guó)(0.24公里/平方公里)、英國(guó)(0.16公里/平方公里)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家?！　≈袊?guó)每百萬人均管道長(zhǎng)度為90公里，低于世界平均水平(497公里/百萬人)?！　∵@未必能夠說明我國(guó)管道必須趕上領(lǐng)先國(guó)家水平，畢竟各國(guó)的能源結(jié)構(gòu)不同。美國(guó)、俄羅斯的管道主要是油氣管道，顯示其高度依賴油氣資源，美國(guó)(2017年)、俄羅斯(2015年)的石油和天然氣合計(jì)占能源消費(fèi)總量的比重分別為67.3%、69.7%;而中國(guó)的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中，原煤的占比雖然不斷下降，但2017年仍然占據(jù)能源消費(fèi)總量的60.4%，石油和天然氣合計(jì)占25.8%(圖11)。因此，中國(guó)對(duì)鐵路公路交通依賴更高，對(duì)管道依賴相應(yīng)較低?！　≌雇磥恚袊?guó)的天然氣消費(fèi)量將提升，但仍將處于補(bǔ)充地位?！赌茉窗l(fā)展“十三五”規(guī)劃》中，對(duì)2020年中國(guó)的能源結(jié)構(gòu)提出了要求：“非化石能源消費(fèi)比重提高到15%以上，天然氣消費(fèi)比重力爭(zhēng)達(dá)到10%，煤炭消費(fèi)比重降低到58%以下。”相比2017年7%的天然氣消費(fèi)比重，仍有3個(gè)百分點(diǎn)的差距?！短烊粴獍l(fā)展“十三五”規(guī)劃》則要求：“2020年天然氣消費(fèi)量達(dá)到3600億立方米，比2015年增加1670億立方米?！睆娜司烊粴庀牧可蟻砜?，中國(guó)要遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家：2017年為171立方米/人，僅為美國(guó)的7.5%(圖12)。但是，中國(guó)作為天然氣進(jìn)口國(guó)的事實(shí)使得天然氣在中國(guó)的能源結(jié)構(gòu)中仍然難以取代煤炭的位置，占比達(dá)不到美國(guó)的水平。　　因此，雖然天然氣管道投資空間較大，但難以跟高度依賴天然氣的國(guó)家直接對(duì)比?！短烊粴獍l(fā)展“十三五”規(guī)劃》要求，“十三五”期間，新建天然氣主干及配套管道4萬公里，2020年總里程達(dá)到10.4萬公里。再加上新建的3.2萬公里的原油、3.3萬公里成品油管道，將使得2020年的油氣主干管道里程達(dá)到16.9萬公里?！　】傮w來看，中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的總量雖然排名世界前列，但是密度、人均水平和質(zhì)量排名位于世界中游。根據(jù)IMF的數(shù)據(jù)，2015年，中國(guó)的公共資本存量達(dá)到了26.8萬億美元[8]，位居世界第一，是第二名美國(guó)的2.5倍。但是，中國(guó)公共資本與國(guó)土面積的比例為285萬美元/平方公里(而世界均值為538萬美元/平方公里)，在166個(gè)經(jīng)濟(jì)體中排名第31名，雖然高于印度(153萬美元/平方公里，第46名)、美國(guó)(119萬美元/平方公里，第52名)等，但低于日本(1495萬美元/平方公里，第9名)、德國(guó)(477萬美元/平方公里，第22名)。　　中國(guó)的公共資本與人口的比例為1.9萬美元/人(而世界均值為1.3萬美元/人)，在168個(gè)經(jīng)濟(jì)體中排名第40名，與英國(guó)(1.9萬美元/人，第39名)相當(dāng)，低于日本(4.3萬美元/人，第9名)、美國(guó)(3.4萬美元/人，第14名)。不過，因?yàn)楣操Y本并不能完全代表基建，所以這只是一個(gè)參考而已。特別是在中國(guó)，公共資本還包括部分國(guó)企的資產(chǎn)，可能高估了中國(guó)的基建存量?！　≈袊?guó)基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量排名近年有所下滑。根據(jù)世界經(jīng)濟(jì)論壇發(fā)布的《全球競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告》，2018年中國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量評(píng)分為4.66(范圍在1-7之間)，排名第46位，評(píng)分和排名連續(xù)兩年下降，較2016年分別下降0.07和7位，成為拖累中國(guó)全球競(jìng)爭(zhēng)力的一個(gè)因素?！　≈袊?guó)的公路、港口、機(jī)場(chǎng)、電力供應(yīng)質(zhì)量有較大的提升空間。從基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量的分項(xiàng)上來看，2018年，中國(guó)的公路、港口、機(jī)場(chǎng)、電力供應(yīng)質(zhì)量排名分別為42、49、45、65，較世界先進(jìn)水平仍然有較大的提升空間。2018年，中國(guó)只有鐵路質(zhì)量達(dá)到了世界先進(jìn)水平，評(píng)分為4.80，排名為第17位?！　?2不走別國(guó)老路，而是彎道超車　　那么，中國(guó)是不是沿著發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的老路來搞基建呢?歷史不會(huì)簡(jiǎn)單重復(fù)，中國(guó)可以在技術(shù)水平快速進(jìn)步的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，充分發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)。換句話說，中國(guó)可以跨過中間的技術(shù)形態(tài)，直接采用更為高級(jí)的技術(shù)形態(tài)，從而避免重復(fù)投資?！　±?，中國(guó)可以跨過固定電話、固定寬帶等通信設(shè)施投資，直接進(jìn)入移動(dòng)電話、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，實(shí)現(xiàn)“彎道超車”。這也造成了目前中國(guó)的固定電話相對(duì)于移動(dòng)電話的普及率與發(fā)達(dá)國(guó)家差距更大：固定電話覆蓋率低于世界均值20%，而移動(dòng)電話覆蓋率低于世界均值3%?！　≡谕ㄐ欧矫?，中國(guó)的覆蓋率相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家仍有差距。2017年，中國(guó)每百人固定和移動(dòng)電話數(shù)分別為13.7、104.6，低于世界均值(17.1、108.2)，固定電話數(shù)僅高于南非(6.4)、印度(1.7)，移動(dòng)電話數(shù)僅高于印度(87.2)?！　∶堪偃藢拵в脩魯?shù)、互聯(lián)網(wǎng)覆蓋率分別為26.9、54.3%，高于世界均值(14.4、50.3%)，但在主要國(guó)家中僅高于南非(3.0、54%)、印度(1.3、29.5%)。　　中國(guó)現(xiàn)在是優(yōu)先發(fā)展高速公路。2017年中國(guó)高速公路里程為13.7萬公里，僅低于美國(guó)的25.9萬公里(2015年數(shù)據(jù))。從高速公路里程占公路總里程的比重來看，中國(guó)為2.9%，僅低于美國(guó)和韓國(guó)(均為3.9%)，高于大部分國(guó)家，但仍然有較大發(fā)展空間?！　≡俦热?，中國(guó)高速鐵路處于世界領(lǐng)先地位。2017年，中國(guó)鐵路電氣化率達(dá)到了68.2%，位居世界第一。發(fā)展高速鐵路體現(xiàn)了跨越式發(fā)展的后發(fā)優(yōu)勢(shì)。根據(jù)國(guó)際鐵路聯(lián)盟(UIC)的數(shù)據(jù)，截至2018年9月，全球高鐵運(yùn)營(yíng)里程為4.3萬公里，而中國(guó)的高鐵運(yùn)營(yíng)里程就達(dá)到了2.8萬公里，占比為64%;加上在建、規(guī)劃和遠(yuǎn)期規(guī)劃中的高鐵里程，中國(guó)的高鐵里程合計(jì)為3.9萬公里。而國(guó)際比較來看，高鐵仍然是一種稀缺品，其他新興市場(chǎng)國(guó)家(巴西、印度、俄羅斯、南非)至今還沒有高鐵，而美國(guó)的高鐵運(yùn)營(yíng)里程僅為735公里;中國(guó)的高鐵里程占鐵路里程的比重為21.8%，跟韓國(guó)一樣，高于日本(20.1%)(圖17)。后發(fā)優(yōu)勢(shì)使得中國(guó)可以跳過傳統(tǒng)的鐵路投資，而直接進(jìn)入更高級(jí)的高鐵時(shí)代?！　「哞F客運(yùn)量從2008年的734萬人次增長(zhǎng)到了2017年的17.5億人次，年均增速達(dá)84%;高鐵客運(yùn)量占鐵路客運(yùn)量比重從2008年的0.5%增長(zhǎng)到了2017年的56.8%(圖18)。高鐵規(guī)劃也從最初的“四縱四橫”演進(jìn)到了目前的“八縱八橫”，2020年和2025年的規(guī)劃里程分別為3萬公里和3.8萬公里。　　高鐵線路占比較高，但經(jīng)過的火車站占比較低，仍然有較大發(fā)展空間。根據(jù)我們從中國(guó)鐵路12306網(wǎng)站上搜集的數(shù)據(jù)(下同)，截至2018年10月底，中國(guó)共有7349條火車客運(yùn)線路，而其中高速鐵路線路(高鐵、動(dòng)車、城鐵)有5058條，占比為69%。　　中國(guó)共有2931座火車站，其中有高速鐵路經(jīng)過的有859座，占比為29%，大部分的火車站只有普通列車(O)和快速列車(K)?？??！　「哞F上座率逐年提升。2012-2015年，高鐵列車春運(yùn)客座率分別為57%、65%、69.4%和72.1%。2018年復(fù)興號(hào)的平均客座率達(dá)到了82.7%，已經(jīng)和歐洲高鐵的客座率[15]處于同一水平。這一方面是因?yàn)楣┙o創(chuàng)造需求，另一方面可能是因?yàn)橹袊?guó)高鐵票價(jià)相對(duì)較低。對(duì)比各國(guó)的代表性高鐵(里程在400公里左右)，雖然中國(guó)高鐵的票價(jià)與人均GDP的比值高于發(fā)達(dá)國(guó)家，但是中國(guó)的高鐵運(yùn)行時(shí)間更短，而每公里票價(jià)比西方國(guó)家要低35%-75%。　　中國(guó)高鐵票價(jià)較低的主要原因是中國(guó)的高鐵建設(shè)成本較低。根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)，中國(guó)時(shí)速350

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2024/02

規(guī)范行政處罰 推進(jìn)依法行政

為貫徹落實(shí)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015～2020年)》、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步規(guī)范工程建設(shè)行政處罰行為，推進(jìn)依法行政，近日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部制定出臺(tái)《規(guī)范住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部工程建設(shè)行政處罰裁量權(quán)實(shí)施辦法》和《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部工程建設(shè)行政處罰裁量基準(zhǔn)》，自2019年11月1日起施行?！　〗⒔∪姓幜P裁量權(quán)基準(zhǔn)制度是貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院全面依法治國(guó)決策部署的重要舉措。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》、《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015～2020年)》明確要求，建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度?！秲?yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第六十條規(guī)定，國(guó)家健全行政執(zhí)法自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，合理確定裁量范圍、種類和幅度，規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的行使?！　?guó)務(wù)院關(guān)于完善質(zhì)量保障體系、加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作的部署對(duì)做好工程建設(shè)行政處罰工作提出了明確要求。2019年9月，《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于完善質(zhì)量保障體系提升建筑工程品質(zhì)指導(dǎo)意見的通知》明確提出，加大建筑工程質(zhì)量責(zé)任追究力度，強(qiáng)化工程質(zhì)量終身責(zé)任落實(shí)，對(duì)違反有關(guān)規(guī)定、造成工程質(zhì)量事故和嚴(yán)重質(zhì)量問題的單位和個(gè)人依法嚴(yán)肅查處曝光，加大資質(zhì)資格、從業(yè)限制等方面處罰力度。國(guó)務(wù)院安委會(huì)辦公室印發(fā)《關(guān)于開展建筑施工安全專項(xiàng)治理行動(dòng)的通知》強(qiáng)調(diào)，要嚴(yán)格落實(shí)建筑法、建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例等法律法規(guī)對(duì)事故責(zé)任企業(yè)和人員資質(zhì)資格的處罰規(guī)定，依法采取責(zé)令企業(yè)停業(yè)整頓、降低資質(zhì)等級(jí)或者吊銷資質(zhì)證書、責(zé)令注冊(cè)執(zhí)業(yè)人員停止執(zhí)業(yè)或者吊銷執(zhí)業(yè)資格證書等處罰措施?！　≈埃嚓P(guān)法律法規(guī)對(duì)部分工程建設(shè)行政處罰未作明確規(guī)定，實(shí)踐中各地做法不一，影響法律規(guī)定的實(shí)施效果。例如，建筑法等法律法規(guī)未對(duì)責(zé)令停業(yè)整頓期限和范圍作出規(guī)定，有的企業(yè)往往同時(shí)承接多個(gè)項(xiàng)目、持有多個(gè)資質(zhì)，行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令企業(yè)停業(yè)整頓處罰，是停止該企業(yè)所有在建項(xiàng)目，還是禁止該企業(yè)承接新的項(xiàng)目，存在不同認(rèn)識(shí)。對(duì)降低企業(yè)資質(zhì)等級(jí)、吊銷企業(yè)資質(zhì)證書，是對(duì)企業(yè)所有資質(zhì)而言，還是針對(duì)企業(yè)承接發(fā)生違法行為項(xiàng)目所用資質(zhì)而言，也有不同看法?！　　兑?guī)范住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部工程建設(shè)行政處罰裁量權(quán)實(shí)施辦法》共18條，主要規(guī)定以下內(nèi)容：一是根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，明確住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部實(shí)施工程建設(shè)行政處罰的權(quán)限。二是加強(qiáng)行政處罰銜接，明確地方各級(jí)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部實(shí)施工程建設(shè)行政處罰工作機(jī)制。三是根據(jù)立法機(jī)關(guān)授權(quán)，明確責(zé)令停業(yè)整頓、降低資質(zhì)等級(jí)、吊銷資質(zhì)證書等行政處罰執(zhí)行方式。四是按照過罰相當(dāng)原則，明確從輕、減輕、從重處罰情形，進(jìn)一步提高處罰措施針對(duì)性和精準(zhǔn)度。五是落實(shí)行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”，明確行政處罰決定公示公開期限和方式?！　　蹲》亢统青l(xiāng)建設(shè)部工程建設(shè)行政處罰裁量基準(zhǔn)》共5部分59項(xiàng)，針對(duì)勘察企業(yè)、設(shè)計(jì)企業(yè)、建筑業(yè)企業(yè)、監(jiān)理企業(yè)及注冊(cè)執(zhí)業(yè)人員，違反建筑法、建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例、建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例等法律法規(guī)的行為，根據(jù)違法情節(jié)和后果，在法定處罰種類和幅度范圍內(nèi)，劃分不同處罰標(biāo)準(zhǔn)。

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